EU plant die Ausweitung der Passagierdatenspeicherung auf Bus, Bahn, Schiff und Auto trotz Datenschutz-Bedenken.
Die EU will die Passagierdatenspeicherung massiv ausweiten. Interne Papiere zeigen, dass künftig auch Bus-, Bahn-, Schiffs- und Autoreisen überwacht werden sollen. Zudem sollen die Daten nicht mehr nur für Strafverfolgung, sondern auch für Migration und Grenzmanagement genutzt werden.
Wie der Standard berichtete, steht die Passagierdatenspeicherung vor einer historischen Ausweitung. Wurde bisher ausschließlich der internationale Flugverkehr erfasst, soll nun eine Ausweitung auf fast jede Art der Fortbewegung folgen, vom Fernzug über Reisebusse, Fähren sowie Kreuzfahrtschiffe und langfristig sogar Autofahrten. Ein vertrauliches Ratsdokument der EU zeigt, wie weit die Pläne bereits gediehen sind. Trotz eindeutiger Gerichtsurteile, massiver Datenschutzbedenken und einer bislang kaum nachgewiesenen Wirksamkeit.
Passagierdatenspeicherung: Vom Ausnahmeinstrument zur Dauerüberwachung
Die europäische Passagierdatenspeicherung basiert auf der 2016 beschlossenen PNR-Richtlinie. Sie verpflichtet Fluggesellschaften dazu, umfangreiche Datensätze über ihre Passagiere an staatliche Stellen zu übermitteln. Gespeichert werden bis zu 60 Datenkategorien, darunter Namen, Adressen, Kontaktdaten, Zahlungsinformationen, Reiserouten, Gepäckangaben und sogar Essenswünsche.
Diese Daten werden in nationalen PNR-Systemen zunächst sechs Monate unmaskiert gespeichert und anschließend bis zu fünfeinhalb Jahre pseudonymisiert vorgehalten. Polizeibehörden gleichen sie automatisiert mit Fahndungsdatenbanken ab und lassen sie durch algorithmische Risikomodelle analysieren.
Offiziell dient das bestehende PNR-System der Bekämpfung von Terrorismus und schwerer Kriminalität. In der Praxis betrifft es ausnahmslos alle Reisenden, unabhängig von Verdacht oder Anlass. Die EU-PNR-Richtlinie verpflichtet entsprechend Luftfahrtunternehmen zur Übermittlung von Passagierdaten aller Fluggäste auf den erfassten Flügen an staatliche Stellen, ohne dass ein individueller Verdacht vorliegen muss (Richtlinie (EU) 2016/681, Art. 1 und Art. 8). Der Europäische Gerichtshof stellte 2022 klar, dass die PNR-Richtlinie eine anlasslose, flächendeckende Erhebung und Verarbeitung von Fluggastdaten vorsieht, die alle Passagiere betrifft und nur unter sehr engen, klar begrenzten Voraussetzungen mit den Grundrechten vereinbar ist (EuGH, Urteil vom 21. Juni 2022, C-817/19).
Das neue Ratsdokument: Passagierdatenspeicherung für alle Verkehrsmittel
Ein im September 2025 unter der dänischen EU-Ratspräsidentschaft erstellte vertrauliche Vorlage mit dem Titel „Travel information: possible way forward“ fasst erstmals offen zusammen, wie die Passagierdatenspeicherung künftig weiterentwickelt werden soll. Das Dokument, inzwischen von der NGO Statewatch veröffentlicht, basiert auf Stellungnahmen von 17 Mitgliedstaaten.
Im Kern zielt das Positionspapier der dänischen Ratspräsidentschaft darauf ab, die bestehende Passagierdatenspeicherung nicht nur zu konsolidieren, sondern sie schrittweise auf weitere Verkehrsträger auszudehnen. Besonders im Fokus steht der maritime Verkehr. Für Fähren und Kreuzfahrtschiffe sollen polizeiliche Zugriffsrechte auf bereits erhobene Passagierdaten EU-weit harmonisiert werden.
Darüber hinaus erwägen die Mitgliedstaaten, die Passagierdatenspeicherung auf den internationalen Bahnverkehr und Langstreckenbusse auszudehnen und den Einsatz automatisierter Kennzeichenerfassungssysteme zur Überwachung von Autofahrten zu intensivieren. Langfristig würde damit eine verkehrsmittelübergreifende, nahezu flächendeckende Reiseüberwachung Realität.
Mehr Zwecke, weniger Grenzen: Migration statt Strafverfolgung
Rechtlich heikel ist ein weiterer Punkt im Ratsdokument, wonach die Nutzung der Passagierdatenspeicherung nicht mehr ausschließlich der Strafverfolgung dienen soll. Stattdessen bringen mehrere Mitgliedstaaten eine Verwendung der Reisedaten für Grenzmanagement und Migrationskontrolle ins Spiel.
Damit würde eine zentrale Einschränkung des Europäischen Gerichtshofs umgangen. Dieser hatte 2022 im Urteil C-817/19 klargestellt, dass die anlasslose Verarbeitung von PNR-Daten nur für Terrorismus und schwere Kriminalität zulässig ist und selbst dann nur unter strengen Voraussetzungen.
Eine neue Zweckbestimmung außerhalb des Strafrechts würde diese Hürde juristisch elegant, politisch jedoch hochproblematisch aushebeln.
„Operative Herausforderungen“ – ein rhetorisches Manöver
Auffällig ist die Sprache des Dokuments. Datenschutz und Grundrechte werden zwar erwähnt, jedoch erst spät und eher beiläufig. Stattdessen dominieren Begriffe wie „operative und praktische Herausforderungen“. Gemeint sind damit unter anderem angeblich unzureichende Datenqualität, technische Hürden bei der Verarbeitung sowie aus Sicht der Mitgliedstaaten begrenzte Möglichkeiten der „Datenauswertung“.
Kritiker sehen darin den Wunsch nach noch leistungsfähigeren Analysewerkzeugen, Profiling-Methoden und automatisierten Risikobewertungen, also genau jenen Instrumenten, bei denen Gerichte und Datenschutzbehörden immer wieder grundrechtliche Grenzen ziehen, weil sie auf algorithmischer Klassifizierung und anlasslosem Profiling von Reisenden beruhen (vgl. EuGH, C-817/19; Verfassungsblog).
Passagierdatenspeicherung in der Praxis: Viel Masse, kaum Treffer
Dass die Wirksamkeit der Passagierdatenspeicherung höchst umstritten ist, zeigen offizielle Zahlen. Allein beim deutschen Bundeskriminalamt wurden im Jahr 2024 rund 548 Millionen PNR-Datensätze verarbeitet. Am Ende standen 1.525 Festnahmen bei einer Trefferquote von weniger als 0,0003 Prozent.
Gleichzeitig wurden über 67.000 Menschen als potenziell „riskant“ eingestuft, kontrolliert oder durchsucht, ohne dass sich ein strafrechtlicher Verdacht bestätigte.
Fionnuala Ní Aoláin, ehemalige UN-Sonderberichterstatterin für Menschenrechte im Kontext der Terrorismusbekämpfung, warnte bereits 2023, dass der unregulierte Einsatz hochriskanter Überwachungstechnologien wie biometrischer Systeme und KI-basierten Analysewerkzeugen „alarmierend“ sei und rief zu einem Stopp ihrer Nutzung auf, bis menschenrechtliche Schutzmaßnahmen etabliert sind.
Neue Arbeitsgruppe für mehr Passagierdatenspeicherung
Um die nächsten Schritte vorzubereiten, soll eine neue Arbeitsgruppe eingesetzt werden. Beteiligt sind „interessierte Delegationen“, die EU-Ratspräsidentschaften, das Generalsekretariat des Rates und die EU-Kommission. Ein entsprechendes Konzeptpapier hat man im Dezember 2025 verteilt, ist bislang aber nicht öffentlich zugänglich.
Klar ist, dass die Diskussionen laufen und sich eindeutig in Richtung eines weiteren Ausbaus der Passagierdatenspeicherung bewegen. Parallel dazu bereitet die EU-Kommission ihre zweite Evaluierung der PNR-Richtlinie vor, die im Sommer 2026 erscheinen soll. Beobachter befürchten, dass sie als Legitimation für weitere Überwachungsmaßnahmen dienen könnte.
Fazit: Passagierdatenspeicherung als Infrastruktur des Überwachungsstaates
Mit der geplanten Ausweitung der Passagierdatenspeicherung wird aus einem angeblich gezielten Sicherheitsinstrument eine allgemeine Infrastruktur zur Erfassung und Bewertung von Bewegungen. Wer reist, soll erfasst werden. Wie, womit und zu welchem Zweck, wird zunehmend zweitrangig. Gerichtsurteile, Datenschutzgrundsätze und die mangelnde Erfolgsbilanz der bestehenden Systeme stehen dem politischen Willen zur Datensammlung kaum noch im Weg.
Die Passagierdatenspeicherung entwickelt sich damit von einem Ausnahmeinstrument zur Normalität, mit potenziell gravierenden Folgen für Bewegungsfreiheit, Privatsphäre und informationelle Selbstbestimmung. Die Reise geht weiter, nur wie viel Freiheit bleibt unterwegs überhaupt noch.
